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L’Administration publique Par Calliope Spanou
Le président de la République Le
président de la République hellénique est le chef de l’État. En vertu de
la Constitution, il est "le détenteur" du régime. Son élection au
scrutin indirect et ses pouvoirs limités, en particulier depuis la révision
constitutionnelle de 1986, excluent toute participation directe et active du président
à la prise de décisions politiques. En dehors de ses compétences politiques,
il signe les décrets nécessaires à l’application des lois, nomme les
fonctionnaires de l’Administration et les juges ; il est également le
chef (symbolique) des forces armées. Les décrets sont contresignés par les
ministres responsables. Le président est à la tête d’un service public
autonome qui l’aide dans l’exercice de ses fonctions. La présidence est une
institution relativement récente, qui comprend les responsabilités dans les
domaines suivants : privé, judiciaire, diplomatique, militaire, affaires
économiques et affaires générales. Le
gouvernement central Comme dans les autres régimes parlementaires, le Premier ministre préside le conseil des ministres. Le Premier ministre est le chef du gouvernement et il représente le pôle central du pouvoir exécutif. Son rôle constitutionnel consiste à assurer l’unité du gouvernement et à orienter et veiller à la politique gouvernementale. C’est l’Administration publique qui, sous l’autorité du Premier ministre, applique les politiques gouvernementales.
Le
bureau du Premier ministre est chargé de veiller au travail du gouvernement et
de l’Administration publique. Il est composé des bureaux de l’Économie, de
la Justice, de la Diplomatie et de la Défense qui contrôlent les activités
correspondantes du gouvernement de manière horizontale. La direction de ces
bureaux est assurée par des proches collaborateurs et conseillers du Premier
ministre. Au
sein des institutions grecques, le Premier
ministre est la figure principale du gouvernement et il est
responsable de la plupart des décisions politiques. Ce statut historique a été
modifié par la révision constitutionnelle de 1986 qui octroie davantage de
pouvoirs au Premier ministre aux dépens du président de la République.
L’influence du Premier ministre sur la centralisation du processus décisionnel
est variable. À cet égard, la personnalité du Premier ministre ainsi que les
fortes majorités parlementaires peuvent jouer un rôle important. Les
Premiers ministres depuis 1974 :
Le
Secrétariat général du conseil des ministres
est
un service public autonome chargé d’assister le Premier ministre et le
gouvernement dans l’exercice de leurs fonctions. Il comprend les services
suivants : le bureau du Secrétaire général, le bureau des Affaires
administratives et financières, le bureau des Affaires législatives, le bureau
pour la Coordination des politiques gouvernementales, la Commission centrale
pour la rédaction des lois et le bureau des Télécommunications. Le Secrétariat général du conseil des ministres
est directement responsable devant le Premier ministre. Il assure la préparation
du calendrier politique et des mesures du gouvernement et des autres organismes
gouvernementaux ainsi que le contrôle des décisions du conseil des ministres.
Ce service ne dispose pas de personnel permanent ; en effet, celui-ci se
renouvelle lors de chaque changement de gouvernement. Le Premier ministre est
responsable de toutes les nominations. Le Secrétariat général est dirigé par
le Secrétaire général du conseil des ministres qui est un collaborateur
direct du Premier ministre. Le
conseil des ministres est composé du Premier ministre, des ministres, des
ministres adjoints et des ministres sans portefeuille. Il est actuellement
composé de 18 ministres et d’un ministre adjoint (Affaires étrangères). Il
existe 22 Secrétaires d’État (ministres délégués) qui ne font pas partie
du conseil des ministres, c’est-à-dire qu’ils ne prennent pas part aux délibérations
ni au scrutin. Ils peuvent être invités à assister aux réunions
gouvernementales concernant les questions relevant de leurs compétences. Le
conseil des ministres se
réunit en comités restreints en fonction d’une division du travail entre les
organismes gouvernementaux collégiaux. Les organismes les plus importants sont
le comité gouvernemental chargé de coordonner les activités du gouvernement
et de trancher les questions arbitrées par le Premier Ministre, et le conseil
gouvernemental pour la Défense nationale et les Affaires étrangères. Les
autres organismes gouvernementaux comprennent les comités suivants : le
comité économique et social, le comité pour la cohésion sociale et la qualité
de la vie, le comité pour l’organisation et la coordination des relations économiques
internationales, le comité pour la coordination des politiques communautaires
européennes et pour l’intégration européenne, le comité pour les
institutions et la décentralisation, le comité gouvernemental pour la société
de l’information, le comité intergouvernemental pour la Macédoine de l’Est
et la Thrace, etc. La composition de ces comités varie en fonction de leur
champ de compétences et ils sont composés des ministres concernés. Les
décisions du conseil des ministres sont prises par scrutin ouvert et requièrent
la majorité absolue des ministres présents. En cas d’égalité, le vote du
Premier ministre est déterminant pour le choix de la décision finale. Ministères Il
existe actuellement dix-neuf ministères. Certains d’entre eux correspondent
à des ministères préalablement distincts mais ils dépendent désormais de
l’autorité du même ministre. Les ministères sont les suivants : Premier
ministre Ministère
de l’Intérieur, de l’Administration publique et de la Décentralisation Ministère
de l’Économie et des Finances Ministère
des Affaires étrangères Ministère
de la Défense nationale Ministère du Développement Ministère
de l’Environnement, de l’Aménagement du territoire et des Travaux Publics Ministère
de l’Éducation et des Cultes Ministère de l'Emploi et de la Protection Sociale Ministère de la Santé et de la Solidarité Sociale Ministère
du Développement Agricole Ministère
de la Justice Ministère
de la Culture Ministère
des Transports et des Communications Ministère
de l’Ordre Public Ministère
de la Marine marchande Ministère du Développement Touristique Ministère
de la Macédoine et de la Thrace Ministère
de l’Égée Ministère d'Etat L’organisation
typique d’un ministère comprend les directions générales, les directions,
les divisions et les bureaux. La direction politique d’un ministère, outre le
ministre, comprend souvent des ministres délégués et un ou plusieurs Secrétaires
généraux. Les
départements centraux, au niveau horizontal, sont le ministère de l’Intérieur,
de l’Administration publique et de la Décentralisation, le ministère de l’Économie
nationale et le ministère des Finances. Ces derniers sont actuellement dirigés
par le même ministre alors que le premier résulte d’un récent regroupement. Plus
précisément, le ministère de l’Intérieur, de l’Administration publique
et de la Décentralisation est responsable, entre autres, de l’administration
décentralisée et locale, de la gestion des ressources humaines dans le secteur
public (recrutement, carrières, etc.), des relations entre l’administration
et les citoyens ainsi que des élections et de la citoyenneté. Alors que le
ministère des Finances assure la gestion financière (budget, politique
fiscale, etc.), le ministère de l’Économie nationale a un rôle plus large
de coordination des divers secteurs économiques et de gestion de l’économie.
Cela comprend les politiques d’aménagement et de développement régional,
les politiques macroéconomiques et l’investissement public. Sous l’autorité
du ministère de l’Économie nationale, le Centre pour la planification et la
recherche économique fournit l’expertise scientifique nécessaire à l’élaboration
des politiques dans les domaines précités. Comités
consultatifs Les
comités consultatifs principaux qui assistent le gouvernement central sont :
le Conseil d’État, la Cour des comptes, le Conseil juridique d’État et la
Commission nationale pour l’Administration publique. Le
Conseil d’État,
en activité entre 1835 et 1844, puis à nouveau depuis 1929, est le tribunal
administratif suprême du pays. C’est en même temps un organe administratif
dont les compétences sont prévues par la Constitution. Les projets de décrets
présidentiels sont obligatoirement soumis à l’avis du Conseil d’État qui
juge leur conformité aux lois et à la Constitution. Bien que le gouvernement
ne soit pas dans l’obligation de suivre ses suggestions, c’est généralement
le cas dans la pratique. La
Cour des comptes,
créée en 1833, a également une double mission, en tant que cour financière
suprême et organe administratif dont le rôle consultatif s’applique aux
questions financières (par exemple, les questions relatives aux retraites) ;
elle vérifie également la légalité des comptes publics, remet au Parlement
un rapport annuel sur l’utilisation des fonds publics et elle lui présente
ses suggestions. Les deux institutions s’inspirent du modèle français, mais
le statut de leurs membres s’apparente plus à celui d’un juge que d’un
fonctionnaire. Le
Conseil juridique d’État,
créé en 1882, existe toujours aujourd’hui, malgré une interruption de son
activité de près de 10 ans. Il est proche du ministère des Finances ; il
conseille le gouvernement sur les questions juridiques et défend les intérêts
juridiques de l’État devant les tribunaux. Il apporte également son soutien
aux services administratifs dans leurs activités quotidiennes en présentant
des avis sur la gestion des différents cas administratifs. L’importante
réforme de l’Administration publique s’est traduite par la création de la
Commission nationale pour l’Administration publique en 1995. Il s’agit
d’un organe consultatif, composé de membres de plusieurs partis, qui émet
des propositions politiques et cherche à établir un consensus sur les
politiques administratives. La Commission, présidée par le ministre de l’Intérieur,
de l’Administration publique et de la Décentralisation est composée des députés
représentant tous les partis présents au Parlement national et au Parlement
européen, ainsi que du président de la commission parlementaire pour l’Administration
publique. Organisation
administrative du pays Depuis
1986, le pays est divisé en régions administratives qui constituent des
services administratifs décentralisés. Il existe 13 régions : 1) la Macédoine
de l’Est et la Thrace, 2) la Macédoine centrale, 3) la Macédoine de l’Ouest,
4) l’Épire, 5) la Thessalie, 6) les îles Ioniennes, 7) la Grèce de l’Ouest,
8) la Grèce centrale, 9) l’Attique, 10) le Péloponnèse, 11) le Nord de l’Égée,
12) le Sud de l’Égée, 13) la Crète. >>
(voir le détail) Une
réforme récente a redéfini le rôle des régions et a renforcé leur
structure administrative afin de mener à bien leurs politiques. Les régions
appliquent les politiques nationales et européennes de développement économique
et social dans le cadre géographique de leurs compétences. Elles jouent un rôle
important en matière de planification régionale. De même, les ministères du
gouvernement central vont peu à peu transférer les pouvoirs exécutifs aux régions
et se concentrer davantage sur l’élaboration des politiques. Chaque
région est dirigée par un Secrétaire général, nommé par le conseil des
ministres, qui représente le gouvernement central au niveau régional, et qui
assure l’application des politiques gouvernementales. Le Secrétaire général
peut également être révoqué ou amené à travailler dans une région différente. L’organisation
de l’administration régionale s’articule autour d’une direction régionale.
Les services décentralisés au niveau régional constituent donc une unité
organisationnelle unifiée. Ils ont leur propre personnel, rompant avec la
tradition de la dépendance verticale/ sectorielle des ministères centraux
correspondants. L’aménagement et le développement régional, les travaux
publics, l’aménagement territorial et l’urbanisation, l’environnement et
la santé, la gestion des forêts et l’agriculture constituent les
responsabilités principales des nouvelles régions, qui reçoivent le soutien
des unités administratives correspondantes. Le Secrétaire général de la région,
aidé des services régionaux exerce sa mission de vérification aux deux
niveaux de l’administration locale et leur octroie l’aide nécessaire ;
il s’assure principalement de la légalité des actes de l’administration
locale. Il
n’existe pas de gouvernement autonome au niveau régional. Un conseil régional
assure la représentation des intérêts locaux tout en ayant un rôle
consultatif. Il est composé du Secrétaire général de la région, des Préfets
élus, des représentants des associations gouvernementales locales du premier
niveau et des représentants des groupes socioprofessionnels : les Chambres
de commerce et d’industrie, la Chambre de technologie, la Chambre géotechnique,
la Chambre économique, la Confédération des syndicats de fonctionnaires, la
Confédération panhellénique des coopératives d’exploitants agricoles et la
Confédération générale du travail. Un
conseil régional est créé pour assister l’administration régionale et
contribuer à l’harmonisation des politiques régionales. Il est composé du
ministre de l’Intérieur, de l’Administration publique et de la Décentralisation,
des Secrétaires généraux de région et des directeurs généraux compétents
de ce ministère. Le conseil se réunit régulièrement tous les trois mois et
convoque des réunions ad hoc lorsque cela est nécessaire. Les
deux niveaux de l’administration locale, au niveau départemental et
municipal, se voient confier les responsabilités relatives à leurs champs géographiques
respectifs ; le gouvernement central n’a pas de représentation ni de
compétences autonomes à ce niveau et il se limite à sa mission de vérification
et de contrôle. La
fonction publique L’organisation
de la fonction publique grecque s’articule fondamentalement autour d’un système
d’évolution de carrières. Les fonctionnaires sont titulaires d’un poste
garanti par la Constitution et ils ont pour obligation d’être politiquement
neutres. Leur droit de grève est sujet à certaines restrictions. L’organisation
de la fonction publique se fonde sur des lois datant de 1999. Les fonctionnaires
recrutés au bas de l’échelle de l’administration sont promus à des
niveaux supérieurs de la bureaucratie. En plus de l’ancienneté, le niveau
d’éducation et l’évaluation des performances constituent des critères
importants d’évolution de carrière. Les fonctionnaires sont regroupés en
quatre catégories en fonction de leur niveau d’éducation : Études
universitaires, école technique supérieure, Études secondaires et niveau d’éducation
obligatoire. La
sélection s’opère par concours ou par examen permettant d’accumuler des
points, en fonction des spécialités et des qualifications requises. Le conseil
supérieur pour la sélection du personnel, créé en 1994, est une autorité
indépendante qui supervise le processus de sélection et assure le respect des
principes de l’évaluation du mérite, de l’impartialité et de la
transparence. Le recrutement de la fonction publique se complète par des
nominations sous contrat. Cette méthode concerne surtout le personnel
scientifique et permet de répondre à la demande exceptionnelle, occasionnelle
ou saisonnière, en matière de recrutement. Des lois successives ont renforcé
les procédures de recrutement afin d’empêcher le gonflement des effectifs et
de garantir l’impartialité et le mérite. Le conseil supérieur pour la sélection
du personnel contrôle de près le recrutement et la sélection des membres de
la fonction publique. La
carrière d’un fonctionnaire commence et se termine généralement au sein du
même ministère. Les domaines de spécialités dépendent du ministère concerné
qui emploie les fonctionnaires. En d’autres termes, il n’existe pas de corps
interministériel, bien que l’on ait souvent envisagé cette hypothèse et
qu’il existe déjà des dispositions juridiques pertinentes. Les spécialistes
partagent l’idée selon laquelle ce corps interministériel permettrait d’améliorer
la flexibilité et le travail au lieu de la compartimentation. Depuis
un certain nombre d’années, la politique des ressources humaines vise à
accroître la productivité au sein du secteur public. D’une part, les réformes
entreprises tentent d’instaurer un cadre qui permette une meilleure
utilisation du personnel existant et qui encourage les fonctionnaires à offrir
leurs talents et leurs compétences au service de la société grecque. En
outre, les droits et les devoirs des fonctionnaires sont en cours de révision
afin d’insister sur la simplification des procédures disciplinaires et la
garantie des normes de conduite. D’autre
part, on reconnaît largement la nécessité de réorganiser la machine
administrative plutôt lourde. En période de fortes restrictions budgétaires,
un objectif tout aussi important consiste à maîtriser et à réduire le nombre
d’employés du secteur public. En plus de la rationalisation de la
distribution du personnel entre les agences gouvernementales, les autres
solutions préconisées actuellement passent par un gel du recrutement, à
l’exception de quelques secteurs prioritaires (santé, éducation et
administration locale), ainsi que par l’application d’un quota d’une
nouvelle embauche pour cinq départs. À la fin de l’année 1993, le secteur public comptait 404 055 employés parmi lesquels 230 766 étaient des fonctionnaires titulaires. Ce chiffre ne tient pas compte des effectifs de l’armée, de la police, de l’éducation, de la justice, de la police portuaire, du corps diplomatique, ni des docteurs et des membres de l’Église. L’administration locale de premier niveau emploie 46 738 employés.
Le
Centre national de l’Administration publique a été fondé en 1983 pour
assurer la formation des fonctionnaires. Le Centre est opérationnel depuis
1985. La formation préalable relève plus précisément de l’École nationale
d’Administration publique, destinée à produire des cadres de la fonction
publique de haut niveau. Les diplômés du programme en deux ans s’intègrent
ensuite au schéma professionnel classique, tout en bénéficiant d’une rapide
évolution de carrière. L’Institut de formation continue est la deuxième
unité du Centre national de l’Administration publique qui assure la formation
professionnelle du personnel administratif. L’Institut pour la formation
d’initiation a été créé en 1991, dans le cadre du Centre national, afin
d’aider les ministères dans la formation initiale du personnel nouvellement
recruté. Garantie d’une administration saine et efficace et de la protection des droits des citoyens En
1986, une loi importante a été votée, afin de rééquilibrer les relations
entre l’État et les citoyens. Entre autres droits importants, elle a
explicitement fourni un droit d’accès aux documents du gouvernement et elle a
introduit des simplifications dans les procédures bureaucratiques. Des
dispositions ultérieures ont instauré des droits supplémentaires tels que
l’obligation pour l’administration de répondre aux requêtes des citoyens
dans un laps de temps spécifique, sous peine de sanctions en cas de retard
injustifié. À
l’instar de ces importantes réformes des années 1980, des efforts
remarquables ont été déployés au cours de ces dernières années pour
promouvoir la transparence et la responsabilité du système administratif et
politique grec. Cet élan de réformes se traduit par l’introduction de
nouvelles institutions et de nouveaux outils. Des organismes spécifiques
d’inspecteurs (tels que les inspecteurs administratifs, les inspecteurs
financiers et l’Organisation de répression du crime financier) sont créés
afin d’accroître le contrôle public de la bureaucratie, pour combattre la
corruption et améliorer l’efficacité de politiques spécifiques. Plus précisément,
les inspecteurs administratifs placés sous l’autorité du ministère de l’Intérieur,
de l’Administration publique et de la Décentralisation, procèdent à des
contrôles réguliers et ad hoc afin de garantir une administration saine et
efficace, la qualité du service et la transparence. Leurs champs de compétences
comprennent tous les services publics, y compris l’administration locale. Pour
assurer une gestion financière saine, les inspecteurs financiers, placés sous
l’autorité du ministère des Finances, contrôlent les services financiers du
gouvernement (par exemple, les services des impôts, la douane, etc.), la
gestion financière de l’administration locale, les agences et les entreprises
nationales ainsi que l’attribution de subventions et autres formes d’aides
de l’État. Le médiateur Dans
le but de protéger les citoyens du caractère arbitraire de la bureaucratie, la
nomination récente d’un médiateur mérite d’être soulignée. Cette
institution, adoptée par un grand nombre de pays, est destinée à améliorer
la réponse aux besoins des citoyens, à assurer la transparence, à combattre
la mauvaise gestion et à contrôler la bureaucratie. Le médiateur devrait également
être à l’origine de nouvelles idées pouvant contribuer à l’amélioration
des relations entre les citoyens et l’administration. Le
médiateur est choisi par le conseil des ministres, après consultation du comité
des institutions et de la transparence du Parlement, et il est nommé par décret
présidentiel pour un mandat non renouvelable de cinq ans. Cette autorité
administrative indépendante a été conçue comme un intermédiaire entre,
d’une part, les citoyens et, d’autre part, les services publics,
l’administration locale, les services publics tels que l’eau, l’électricité,
les transports, les télécommunications et les services postaux. Secteur
public La
Grèce se caractérise traditionnellement par un vaste secteur public. Celui-ci
comprend des entreprises nationales, telles que la Compagnie publique d’énergie
électrique (DEH), l’Agence hellénique de télécommunications (OTE), la
Poste hellénique (ELTA), Olympic Airways, les Chemins de fer helléniques
(OSE), etc., les banques (ATE, ETE, ETVA...) et d’autres agences sous contrôle
étatique. Le critère utilisé pour déterminer les agences qui relèvent du
secteur public repose sur leur dépendance directe ou indirecte à l’État
(capital action, prise de décisions, nomination de la direction). Au
cours des dernières années, plusieurs initiatives politiques ont eu pour but
de réduire la taille du secteur public et d’augmenter sa productivité. La
modernisation du secteur public se traduit actuellement par deux types
d’actions. Il s’agit avant tout de permettre aux entreprises nationales de développer
leurs politiques et d’être responsables de leurs résultats et de leurs déficits.
Le nouveau cadre opérationnel des entreprises publiques permet de réviser leur
structure et leurs activités. Les entreprises nationales se présentent sous la
forme d’entreprises à responsabilité limitée. Elles peuvent ainsi se développer
en fonction des normes du secteur privé sans cesser d’être un service
public. Trois
points principaux méritent d’être mentionnés : >
La relation des entreprises nationales avec l’État est redéfinie pour
garantir une gestion indépendante de l’ingérence gouvernementale. >
Les entreprises nationales doivent fonctionner sur la base de plans
d’action stratégiques. Un contrat entre le gouvernement et la direction précise
les objectifs à atteindre à moyen terme. Leur efficacité en dépend. Le contrôle
est assuré par le ministère de l’Économie nationale et la commission
parlementaire concernée. >
Pour améliorer le service fourni au citoyen, les entreprises
publiques doivent établir une charte des obligations envers les consommateurs.
Ces dispositions sont destinées à faciliter le contrôle et l’évaluation
des performances et à améliorer la qualité des services. L’amélioration
de la compétitivité du secteur public au sens large nécessite d’autres réajustements.
La privatisation de plusieurs entreprises industrielles sous contrôle étatique,
ainsi que leur cotation en Bourse devraient permettre à ces entreprises de développer
leurs activités dans des conditions plus favorables. Des entreprises telles que
l’Agence hellénique des télécommunications et la Compagnie pétrolière
publique sont les premières concernées par le programme de privatisation du
gouvernement. Plus généralement, une révision de l’opportunisme politique des organismes publics est en cours. L’objectif est de réduire les dépenses publiques et de développer la productivité du secteur public par le biais de fusions, ou par l’abolition de fonctions et de structures qui semblent aujourd’hui inefficaces ou obsolètes. |
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