Instances locales

Les instances locales de gouvernement, en Grèce, sont une tradition dont on retrouve des traces dès la fin du Moyen Age. Pendant les années d’occupation étrangère, les "mécanismes communautaires" grecs contribuèrent de manière significative à la survie de cette nation. Au début du XIX^ème siècle, les communes grecques, que les occupants ottomans avaient tolérées, et auxquelles ils avaient, jusqu’à un certain point, apporté leur soutien, avaient atteint un haut degré d’autonomie. Dans la plupart des cas, ces communes étaient des entités quasi démocratiques, qui, chaque année, organisaient des élections législatives pour choisir le dirigeant de leur communauté.

Le rôle des communes, au sein des nations occupées de l’Empire ottoman, était de guider et de responsabiliser politiquement les habitants. Elles devinrent, par inadvertance, un obstacle majeur à la création d’un État grec unifié, pendant la première république grecque de 1821-1832. Le gouverneur Jean Capodistria tenta, mais en vain, d’unir la Grèce. Dans un pays habitué à de nombreux centres de pouvoir, aucune collectivité n’aurait accepté le régime d’un seul gouvernement national. Les régents de Bavière furent les seuls à abolir avec succès ces milliers de communes historiques et à les unifier en 750 dèmes (communes). Ces nouveaux dèmes avaient des responsabilités restreintes, comparées à celles des anciennes communes, et devaient régler les affaires d’État dans leur juridiction. Autre changement, le territoire de cet État nouveau-né fut divisé selon le modèle français en dix préfectures. Le roi nommait les préfets qui avaient comme responsabilité la gestion des municipalités.

Bien que les dèmes n’aient jamais réussi à obtenir un part importante du pouvoir administratif, ils n’en eurent pas moins une importance politique. De 1833 à 1843, sous un régime de monarchie absolue, les dèmes jouèrent un rôle clé dans le système politique du pays, surtout après l’introduction du suffrage universel en 1864. Les maires devinrent si puissants que les députés n’osaient plus priver les circonscriptions de leurs élément constitutifs. En 1912, un homme politique novateur, Élefthérios Vénizélos, dans une tentative d’opposition au clientélisme et à la corruption, mais aussi pour suivre un courant idéologique qui exigeait le retour "aux racines de l’hellénisme", ordonna la renaissance des communes. C’est ainsi que les parlementaires purent échapper au pouvoir des maires. Les instances locales de gouvernement furent fractionnées en 6 000 unités : des dèmes (villes et agglomérations de plus de 10 000 habitants) et des communes (petites villes et villages). Ces dernières dépendaient des aides gouvernementales. Vénizélos avait originellement prévu de municipaliser les préfectures, dépossédant ainsi les institutions locales de leur noyau dur, au plus haut niveau. Pour des raisons politiques et par manque de ressources, ces plans ne devinrent jamais réalité, malgré les constitutions républicaines de 1925 et 1927, qui prévoyaient au moins deux niveaux de gouvernement local. Au cours des décennies suivantes, les communes perdirent graduellement de leur compétence. La plupart étaient trop petites et excessivement dépendantes des aides du gouvernement central pour leur survie. Les préfectures et les divers organes locaux contrôlés par l’État remplacèrent l’administration locale dans l’accomplissement de ses principales missions.

À partir des années 1950, le soi-disant système de décentralisation se renforça substantiellement. D’après la loi grecque, il y a décentralisation quand le gouvernement central crée des unités administratives décentralisées et qu’il leur permet de prendre des décisions concernant les affaires publiques dans leur district. Ces unités décentralisées sont différentes des municipalités parce que leurs dirigeants, contrairement aux maires, sont nommés par le gouvernement. Les municipalités étaient plus désireuses de remettre la gestion de certaines de leurs sphères de compétence aux préfets, non liés au pouvoir central et fidèles politiquement, plutôt qu’aux maires.


La mairie d'Athènes	La mairie de Syros

Le gouvernement local devint une plate-forme de protestation, utile aux partis d’opposition, et un fournisseur de services de base. Par ailleurs, les municipalités étaient soumises à de nombreux contrôles de la part des bureaucraties centrale et régionale.

La chute de la junte militaire en 1974 marqua le début d’un effort général pour essayer de réformer l’État autoritaire. La constitution de 1975 consolida le système de décentralisation (art. 101) : les organismes des collectivités locales seront seuls responsables des affaires locales (art. 102) : le gouvernement central, lui, sera chargé des affaires nationales dans des domaines tels que la Défense, la politique monétaire et le développement industriel. En dépit de ces changements, les collectivités locales étaient à peine différentes de ce qu’elles avaient été sous l’ère précédant la dictature. Les collectivités locales grecques étaient toujours caractérisées par des responsabilités limitées, de faibles ressources financières et une forte influence du politique.

L’année 1980 fut le point de départ de plusieurs réformes. Les municipalités se virent accorder le pouvoir de veiller au développement économique et social au niveau local, et l’autorisation de créer des entreprises à but lucratif. La gestion des eaux et des égouts fut confiée à des sociétés crées à ces seules fins, et connues sous le nom d’Entreprises municipales des eaux et égouts. D’autres missions, comme les transports urbains, les crèches et la gestion des écoles, autrefois sous responsabilité gouvernementale, passèrent aux mains des collectivités locales. De nouvelles institutions intercommunales furent créées et le pouvoir discrétionnaire des municipalités se vit élargi par l’abolition des contrôles que la préfecture et l’État effectuaient. Néanmoins, les revenus de ces municipalités restèrent inadaptés à leurs tâches, tant et si bien qu’elles demeurèrent dépendantes des subventions gouvernementales. L’impôt sur le revenu, l’impôt foncier et la vignette automobile devinrent un seul impôt. Ces sources de revenus, collectées par les services de l’État, sont maintenant réparties entre l’État central et les municipalités. En ce qui concerne les municipalités, les recettes sont distribuées selon des critères spécifiques: celui qui prévaut, pour la répartition, est le nombre d’habitants par commune. Bien que ce nouveau système ait renforcé les collectivités municipales, il n’a pas rendu obsolète l’ancien système de subventions. Certaines de ces subventions étaient libres et d’autres étaient liées à des objectifs précis. La distribution des subventions gouvernementales entre les municipalités a pour objectif de réduire les disparités entre zones riches et zones défavorisées.

Il y a plus de cent ans que des efforts sont entrepris pour l’élection d’une unité administrative, au suffrage direct, aux côtés du préfet. En 1887, un homme politique éclairé, Charilaos Tricoupis, établit des conseils préfectoraux, porteurs de liberté pour les provinces. Ce fut un premier jalon posé vers la démocratisation de tout le système administratif. Trois ans plus tard, le parti d’opposition qui avait pris le pouvoir abolissait ces conseils. Plusieurs lois, ayant pour but la transformation des préfectures en unités de gouvernement local, furent votées en 1887, 1899 et 1923, mais aucune ne fut appliquée. En 1982, on établit un conseil préfectoral élu indirectement ; cependant, les préfectures demeurèrent des institutions décentralisées de l’État. De nouvelles tentatives de municipalisation en 1984 et 1990 échouèrent. Le système de décentralisation du pays s’orienta vers un découpage du territoire en 13 régions, qui furent crées en 1987.

En octobre 1994, les conseils préfectoraux et les préfets étaient élus directement par la population. Dans la plupart des cas, chaque ancienne préfecture décentralisée est devenue une unité locale de gouvernement. Dans l’agglomération d’Athènes, cependant, on a créé une préfecture d’ordre supérieur - comprenant Athènes et le Pirée -, qui s’est vue, par la suite, divisée en deux départements préfectoraux. Des préfectures d’ordre supérieur ont également été ouvertes en Macédoine Orientale et en Thrace (l’une des régions les plus défavorisées du pays), où cinq anciennes préfectures sont devenues des départements préfectoraux. D’autres préfectures municipalisées ont été divisées en provinces, dites "éparchies" pour des raisons géographiques : ces provinces sont sensées assurer des services de qualité égale pour les populations insulaires (où se trouvent la plupart des éparchies) et montagnardes. Dans chaque province, un membre du conseil préfectoral (appelé eparchos) devenait la tête de l’unité d’administration locale, tandis que le comité des membres du conseil constituait le "conseil provincial" local. Toutes ces personnes étaient élues par les citoyens de la province, qui constituait une circonscription spéciale. En 1997, le projet Kapodistria a apporté certains changements. Les dèmes et les communes étaient traditionnellement les plus petites cellules du système politique grec et étaient vues comme la pierre angulaire de la démocratie. La municipalisation des préfectures a ajouté un niveau supplémentaire de participation politique : les communautés locales pouvaient gérer leurs propres affaires. Les conseils des dèmes, des communes et des préfectures, ainsi que les maires et les préfets étaient élus directement par les citoyens de leurs districts. Leur mandat était de quatre ans, à compter du 1^er janvier suivant les élections (qui se déroulent toujours le premier dimanche suivant le 10 octobre). Les partis politiques des zones urbaines sont autorisés à faire connaître publiquement les candidats qu’ils soutiennent. Dans les agglomérations (Athènes, Le Pirée, et Salonique), des politiciens de haut rang utilisent souvent leur carrière locale comme tremplin pour leurs ambitions politiques. Les maires et les préfets étaient à la fois maîtres en politique et directeurs administratifs des bureaucraties municipales. Dans les communes et les petits dèmes, ce double rôle permettait aux citoyens de pouvoir s’adresser facilement auprès de leur maire, afin que la collectivité résolve les divers problèmes démocratiques qui se posaient. De plus, un système de protection juridique, rapide et spécifique, permettait aux citoyens locaux de remettre en question toute mesure prise par les municipalités, qui aurait pour conséquence la violation de leurs droits. Ils convient de porter plainte devant un organisme indépendant, avant de faire appel devant les tribunaux.

En 2009, le gouvernement de M. Papandréou, dans sa volonté de modernisation du système administratif a entrepris un vaste programme de réforme de l'organisation administrative du pays, appelé Kallikratis. Le programme Kallikratis a été voté par le Parlement grec en mai 2010 et il entre en vigueur le 1er janvier 2011.